4 تجربه ضربه فني بيكاري
تجربيات موفق در زمينه حل بحران بيکاري نشان مي دهد راه اشتغال زايي پايدار از مسيري به جز پول پاشي مي گذرد. طي دو دهه گذشته کشورهايي چون هندوستان، شيلي، اردن و اندونزي، سياست هاي اشتغال زايي خود را با استفاده از مختصات اقتصاد، تصوير بنگاه هاي اقتصادي و نيازهاي بازار کار تنظيم کرده اند. اين سياست ها عمدتا بر چهار محور مهارت افزايي ملي براساس نيازهاي بخش واقعي اقتصاد، تقويت نقش بنگاه هاي خرد و کوچک در زنجيره ارزش، برون سپاري نيروي کار و جذب بخشي از فرآيندهاي برون سپاري شده شرکت هاي بزرگ استوار بوده است. نتايج اين سياست ها نيز به صورت کاهش قابل توجه نرخ بيکاري و ايجاد مزيت رقابتي در بازار نيروي کار در اين کشورها نمود پيدا کرده است. البته لازمه کارآيي حداکثري اين سياست ها زدودن مقررات ضد بازار، اتخاذ سياست هاي ارزي و تجاري صادرات محور، توسعه زيرساخت ها و ايجاد ارتباط بين صنايع سنگين و بنگاه هاي خرد و کوچک است. به باور کارشناسان تجربيات اين کشورها مي تواند درسي براي سياست گذاران اقتصادي کشور باشد؛ چراکه به گواه تجربه، شيوه هاي اشتغال زايي پيش تر آزموده شده يعني پول پاشي براي ايجاد اشتغال، به جاي تحقق هدف باعث ايجاد انحرافاتي شده است که در قالب هايي چون مطالبات معوق بانکي نمود پيدا کرده اند.
بررسي تجربه اشتغال آفريني در چهار کشور هندوستان، شيلي، اندونزي و اردن نشان مي دهد که «برنامه جامع مهارت زايي»، «تقويت نقش بنگاه هاي کوچک و خرد در زنجيره ارزي»، «جذب بخشي از فرآيندهاي برون سپاري شده صنايع بين المللي» و «برون سپاري نيروي کار ماهر» راهکارهايي هستند که طي دهه هاي گذشته ضمن پيرايش تصوير بازار کار در اين کشورها، تهديد ناشي از سيل روز افزون بيکاران را به يک مزيت رقابتي تبديل کرده است. بر مبناي تجربه اين کشورها، لازمه موفقيت آميز بودن تاکتيک هاي ياد شده رفع چارچوب هاي قانوني تحديدکننده بازار، وجود سياست هاي مبتني بر صادرات، تقويت نقش بنگاه هاي خرد در زنجيره ارزش، آزادسازي اقتصادي و برآورد صحيح از هارموني بازار کار و نيازهاي آتي بخش واقعي اقتصاد به سرمايه انساني است. پيش شرط هايي که در صورت لحاظ شدن در سياست گذاري اقتصادي ايران نيز مي تواند تناقض ظاهري موجود در اهداف رشد اقتصادي که از نيرو محرکه صنايع بزرگ نشات مي گيرد و اشتغال زايي که در بستر بنگاه هاي خرد و متوسط تحقق مي يابد را مرتفع کند.
اشتغال زايي به سبک هندي
بر مبناي بررسي هاي دفتر جهاني کار (ILO) تا پيش از سال 2005 حدود 90 درصد از کارگران هندي در بخش هاي غيررسمي اقتصاد با حقوقي اندک و بهره وري پايين مشغول به کار بودند. حدود 60 درصد از کارگران هندي داراي مدرک تحصيلي در مقطع ابتدايي يا بي سواد بودند. افزون بر اين بر مبناي برآوردهاي دفتر جهاني کار طي اين بازه زماني حدود 80 درصد از نيروي کار جديد هندي هيچ گونه فرصت کسب مهارت هاي فني نداشتند. مجموعه اين عوامل باعث شده بود تا هندوستان از نظر نيروي کار باکيفيت با محدوديت هاي اساسي روبه رو باشد، به نحوي که در نيمه ابتدايي دهه 2000 تنها در بخش فناوري اطلاعات اين کشور به ميزان نيم ميليون نفر کمبود نيروي کار متخصص وجود داشت. از سوي ديگر رشد روزافزون جمعيت و گسترش قاعده هرم جمعيتي طي دهه هاي گذشته، اقتصاد هند را با خيل عظيمي از متقاضيان کار جديد روبه رو کرده بود. به اين ترتيب در نيم دهه پاياني قرن گذشته از يکسو نرخ بيکاري از 6 درصد به بيش از 8 درصد افزايش يافته بود و از سوي ديگر بخش عمده اي از سيل پردامنه شاغلان جديد فاقد مهارت هاي فني مورد نياز بودند.
سياست گذاران هندي براي حل دو مشکل ياد شده، در سال 2009 و در قالب برنامه يازدهم توسعه، سياست «برنامه انگيزش افزايش مهارت هاي فني ملي» را در دستور کار قرار دادند. بر مبناي اين برنامه موسسات آموزش فني و حرفه اي به عنوان ابزاري براي تربيت نيروي کار متخصص در نظر گرفته شدند. به اين ترتيب بر مبناي برآوردهاي صورت گرفته از ميزان نياز به مهارت هاي مختلف به خصوص در حوزه فناوري اطلاعات، انرژي هاي جديد، خودروسازي و صنايع الکترونيک ظرفيت مهارت افزايي در دستور کار مراکز آموزش فني و حرفه اي قرار گرفت. به اين ترتيب در سال پاياني برنامه يازدهم توسعه (2012) تعداد شرکت کنندگان در دوره هاي مختلف آموزش فني و حرفه اي به حدود 15ميليون نفر رسيد. اين در حالي است که در سال 2005 تنها 3 ميليون نفر در دوره هاي کسب مهارت شرکت کرده بودند.
هندي ها به موازات برنامه افزايش مهارت فني ملي که سهم اثرگذاري در افزايش بهره وري کاربرمحور در اين کشور بر عهده داشت از برون سپاري فرآيند (Business process outsourcing) به عنوان ابزاري نوين براي کاهش عمق چالش بيکاري در کشور خود استفاده کردند. منظور از برون سپاري، واگذاري انجام فرآيندها يا فعاليت هاي داخلي يک کسب وکار به يک تامين کننده خارجي (در اين مثال هندوستان) تحت قرارداد مشخص است. هزينه پايين نيروي کار در هند در کنار تلاش سياست گذارانه براي تسهيل قانوني سرمايه گذاري خارجي در هند و توسعه زيرساخت هاي ارتباطي در هندوستان باعث شد تا از يکسو انگيزه صنايع بزرگ براي واگذاري بخشي از فرآيند خود به صنايع خرد و محلي افزايش پيدا کند و از سوي ديگر شرکت هاي بين المللي نيز بخشي از فرآيند توليدي خود را با توجه به افزايش انعطاف و کاهش هزينه هاي بالاسري به هند منتقل کردند. امري که علاوه بر شتاب دهي به ورود تکنولوژي و سرمايه به هندوستان به موازات برنامه توان افزايي فني، سرعت انباشت توان فني در نيروي کار هندي را افزايش داد. از سوي ديگر با توجه به قيمت کم کارگران هندي، تسلط به زبان انگليسي و افزايش روزافزون کارآموزان مراکز آموزش فني و حرفه اي در اين کشور برون سپاري نيروي کار به خصوص در بخش خدمات فني و مهندسي در حوزه فناوري اطلاعات به عنوان يکي ديگر از راه حل هاي برخورد با پازل بيکاري در هندوستان مورد استفاده قرار گرفت. بررسي آمارهاي بانک جهاني نشان مي دهد که مجموعه سياست هاي اتخاذشده در هندوستان، نرخ بيکاري در اين کشور را از 5/ 9 درصد در سال 2010 به کمتر از 5 درصد در سال 2016 کاهش داده است.
سياست تجاري، ابزاري براي اشتغال زايي
تجربه اندونزي طي سال هاي 1970 تا 1990 را مي توان نمونه اي موفق از سياست گذاري در زمينه کاهش نرخ بيکاري معرفي کرد. بررسي تجربه اين کشور در کاهش عمق بيکاري از آنجا حائز اهميت است که شرايط اندونزي طي سال هاي ياد شده به واسطه وابستگي درآمدي به نفت، بهره وري پايين، حضور در منطقه اي ناامن و نرخ بيکاري دورقمي شباهت زيادي با وضعيت کنوني ايران دارد. سياست گذاران وقت اندونزي با محوريت «سوهارتو» دومين رئيس جمهوري اندونزي، براي برخورد با عدم تناسب بين رشد اقتصادي 7 درصدي در دهه 70 و نرخ روزافزون بيکاري در اوايل اين دهه از يک برنامه سه لايه اي استفاده کردند.
بررسي ها نشان مي دهد که طي نيمه اول دهه 1970 همزمان با صنعتي شدن اندونزي، نرخ بيکاري در مناطق روستايي با سرعت چشمگيري افزايش مي يافت. اتفاقي که باعث افزايش نابرابري درآمدي و افزايش فقر در اين کشور شده بود. بنابراين سياست گذاران اندونزيايي در گام نخست با هدف اشتغال زايي حداکثري براي اين اقشار سياست توانمندسازي فعاليت هاي خرد در دو حوزه صنعت و کشاورزي را در دستور کار قرار دادند. به اين ترتيب در اثر مجموعه اي از ابزارها چون تجاري سازي محصولات روستايي و صنايع پايين دست و ارتقاي تکنولوژيک در حوزه صنايع خرد و کشاورزي با ايجاد شغل هاي هر چند موقت و مديريت سيل روزافزون بيکاران، علاوه بر کاهش آثار سوء اجتماعي بيکاري، با ايجاد تقاضا براي بخش غيررسمي پيش نياز مورد نياز براي اجراي سطح دوم سياست هاي اشتغال زايي خود را ايجاد کند.
سياست گذاران براي کاهش عمق بيکاري در مرحله دوم تلاش کردند تا محيط فعاليت خرد اقتصادي را با دستاوردهاي اقتصاد کلان هماهنگ کنند. ابزار سياست گذاران اندونزي براي تامين اين هدف، مقررات زدايي، توسعه زيرساخت هاي نرم افزاري و سخت افزاري در حوزه هاي کشاورزي و صنايع خرد و واردات سطوح بالاتر تکنولوژي براي تقويت اين بنگاه هاي خرد بود. بررسي هاي کارشناسانه نشان مي دهد سرمايه گذاري هاي زيرساختي در قالب تسهيل حمل ونقل در مناطق روستايي، توسعه شبکه ارتباطي، توسعه زير ساخت هاي بازاري و به روزرساني سيستم کشاورزي قابليت اشتغال زايي مضاعفي در اقتصاد اندونزي به وجود آورد. علاوه بر نيروي محرک ناشي از کاهش هزينه مبادله از طريق افزايش سرمايه گذاري بخش عمومي و تقويت روزافزون بخش خصوصي، کاهش قيود مقرراتي با افزايش انگيزه صادرات، سرمايه گذاري خارجي منابع بيشتري را در اختيار دولت وقت اندونزي قرار داد. از سوي ديگر با تسهيل ارتباط بازارهاي شهري و روستايي از طريق واسطه هاي بازار مالي روستايي، رشد اقتصادي در اين کشور پتانسيل بالاتري براي اثرپذيري و اثرگذاري بر مناطق روستايي پيدا کرد.
سياست گذاران اندونزيايي پس از اين اقدامات در سطح سوم از مجموعه سياست هاي اشتغال زايي «تثبيت تقاضا» با حفظ و توسعه حجم صادرات سرمايه بر را در دستور کار قرار دادند. به اين ترتيب تغييري چشمگير در ترکيب صادرات صنعتي اندونزي بر اساس نهاده مورد استفاده به وقوع پيوست، به نحوي که سهم صادرات مبتني بر منابع طبيعي از مجموع صادرات اين کشور آسيايي از 33 درصد در سال 95 به حدود 10درصد در سال 1999 رسيد. افزون بر اين طي اين بازه زماني سهم صادرات مبتني بر سرمايه انساني و تکنولوژي جديد در اين کشور نيز به ميزان قابل توجهي افزايش يافت. به عقيده کارشناسان دستيابي به رشد اقتصادي بالاتر نيازمند کاهش هرچه بيشتر هزينه هاي توليد و افزايش بهره وري است. دو هدفي که به سختي تجميع مي شوند اما سياست گذاران اين کشور از طريق تثبيت تقاضاي داخلي و خارجي براي بخش هاي رونق يافته اين دو هدف را تجميع کردند. به اين ترتيب با اجراي سياست هاي سطح سوم مانند تقويت صنايع کاربري مانند توليد پوشاک و مونتاژ سهم بخش صنايع از رشد ناخالص داخلي اندونزي از 10 درصد به حدود 30 درصد رسيد. اصلاح قانون و بستر مناسب ايجاد شده براي صادرات نيز اين موقعيت را فراهم کرد تا صنايع صادراتي پتانسيل بيشتري براي رشد داشته باشند.
به اين ترتيب نقش سياست هاي تجاري به عنوان يک کاتاليزور در دستيابي به اهداف اشتغال زايي اندونزي ايفاي نقش کرد. اين سياست ها در سه فاز به شکل توانمندسازي و تجاري سازي صنايع کوچک و روستايي، تسهيل ارتباط اين صنايع با زنجيره ارزش و اتخاذ سياست هاي تجاري و ارزي صادرات محور از سياست هاي تجاري به عنوان ابزاري براي کاهش بيکاري ايفاي نقش کردند. ابزاري که بر مبناي آمارهاي موجود در پايگاه اطلاعاتي trading economics نرخ بيکاري را از بيش از 12 درصد در سال 1975 طي دو دهه به حدود 5/ 6 درصد رساند.
اثر بزرگ کارگاه هاي کوچک
يکي ديگر از کشورهايي که طي دهه گذشته با اجراي صحيح سياست هاي اشتغال زايي، تصوير نيروي کار خود را به کلي تغيير داد شيلي است. بررسي آمارهاي بانک جهاني نشان مي دهد که در اوايل دهه 80 شيلي با نرخ بيکاري 13درصدي مواجه بود. رشد اقتصادي اين کشور در بازه زماني بين سال هاي 1975 تا 1980 بين محدوده مثبت و منفي اعداد در نوسان بود. اقتصاد اين کشور مانند همسايگان خود اقتصادي مبتني بر کشاورزي و منابع طبيعي بود و بخش صنعت سهم کمي از توليد ناخالص داخلي در شيلي را برعهده داشت. اما اتخاذ مجموعه اي از سياست هاي اقتصادي و برنامه هاي اشتغال باعث شد تا علاوه بر کاهش ابعاد فقر و بيکاري در شيلي، اين کشور از لحاظ تنوع اقتصادي نيز در وضعيتي به مراتب بهتر از همسايگان خود در آمريکاي لاتين قرار بگيرد.
مي توان گفت برنامه اقتصادي شيلي نيز مانند اندونزي در سه سطح به وقوع پيوست. در دو سطح نخست برنامه اصلاحي تسهيل صادرات، سياست هاي رقابتي، خصوصي سازي صندوق هاي بازنشستگي، نظام سلامت و نظام آموزشي در دستور کار سياست گذاران قرار گرفت. تغييراتي که اين کشور را به يک مقصد سرمايه گذاري جذاب و الگويي براي پياده سازي اصلاحات اقتصادي بدل کرد. اما بازگشت وضعيت ناگوار پس از بحران اقتصادي سال 1998 سياست گذاران شيليايي را به فکر اجراي سومين مرحله از برنامه هاي اصلاحي انداخت. اين برنامه اصلاحي به طور ويژه بر تقويت بنگاه هاي خرد، کوچک و متوسط متمرکز شده بود. محورهاي اصلي اين برنامه اصلاحي شامل افزايش انعطاف بازار نيروي کار، ايجاد سيستم صدور گواهينامه توان افزايي فني، گسترش شبکه ارتباطي بين صنايع خرد و حذف برخي قوانين زائد و به روزرساني برخي استانداردها براي افزايش سطح کيفي محصولات اين کشور بود.
اشتغال ميوه مهارت افزايي
سياست گذاران شيلي که نرخ بالاي بي سوادي و سطح نامطلوب مهارت هاي فني کارگران را به عنوان مانعي جدي براي رشد اقتصادي مي ديدند براي غلبه بر اين مشکلات علاوه بر توسعه زير ساخت و گسترش چتر پوششي آموزش تحصيلي در اين کشور، از يک ابزار اثرگذار در زمينه افزايش مهارت هاي فني کارگران شيليايي استفاده کردند. اين ابزارها شامل تشکيل سرويس ملي کارآموزي و استخدام بود. اين سرويس به منظور افزايش انگيزه شرکت ها به استخدام کارکنان کم تجربه، از مشوق هاي مالياتي در قالب برگزاري دوره کارآموزي به عنوان ابزاري انگيزشي استفاده کرد. به اين ترتيب طي بازه زماني بين سال هاي 1988 تا 2002 تعداد شرکت هاي عضو در اين سرويس ملي از 17 هزار شرکت به بيش از 110 هزار شرکت افزايش يافت. به اين ترتيب شيلي در روندي مشابه با هند از نظر مهارت افزايي کارگران و مشابه با اندونزي از نظر تکيه بر نيروي محرکه بنگاه هاي کوچک و متوسط توانست نرخ بيکاري را از 12 درصد در سال 1999 به کمتر از 7 درصد در سال 2016 کاهش دهد.
اردن يکي ديگر از کشورهايي است که در دهه گذشته با تاکيد بر تقويت پتانسيل نيروي کار داخلي توفيق نسبتا خوبي در اشتغال زايي داشته است. دولت اردن در برخورد با مساله بيکاري با يک پازل چند وجهي مواجه بود. از يکسو رشد اقتصادي مناسب اردن در دو دهه گذشته نتوانسته است موجب تحرکات محسوس در بازار نيروي کار اين کشور شود. از سوي ديگر بيش از نيمي از جمعيت اردن در محدوده زير 25 سال هرم جمعيتي قرار گرفته اند.
افزون بر اين نرخ مشارکت زنان و جوانان در اين کشور در مقايسه با بسياري از کشورهاي منطقه در محدوده نامطلوبي قرار داشته است. سياست گذاران اردني در پاسخ به اين مساله چند وجهي اقدام به تدوين استراتژي ملي اشتغال (NES) کردند. اين استراتژي در گام نخست جايگزيني تدريجي نيروي کار خارجي با نيروي کار اردني را در دستور کار قرار داد. يکي از نکات جالب توجه در اين استراتژي اين بود که اردني ها در گام نخست اقدام به تدوين برنامه جامع 150 اقدامي کردند. سپس با توجه به وضعيت بازار کار، رشد اقتصادي و تاکيد بر برنامه هاي حمايت اجتماعي به جاي حمايت اقتصادي بيش از نيمي از اين اقدامات حذف و در نهايت 69 اقدام اصلاحي در سه سطح در دستورکار قرار گرفت. در سطح اول هدف سياست گذاران جذب حداکثري نيروي کار و جايگزيني تدريجي نيروي کار خارجي با نيروهاي بومي بود. در سال 2014 و پس از موفقيت نسبي در اجراي فاز نخست اين برنامه، مطابق با نسخه اجرا شده در هند و شيلي تقويت نقش بنگاه هاي خرد و متوسط در اشتغال و مهارت افزايش از طريق آموزش فني و حرفه اي در دستور کار سياست گذاران قرار گرفت. بر مبناي برآوردهاي وزارت برنامه ريزي و همکاري بين المللي اردن اين اقدامات در مرحله نخست اثر فزاينده اي معادل با 20 هزار شغل در سال بر جمعيت شاغلان اين کشور داشته است. افزون بر اين سياست گذاران با شناسايي نيازهاي پيش رو برنامه آموزش دانشگاهي اردن را به نحوي تنظيم کردند که در سال 2020 فارغ التحصيلان دانشگاهي به طور متناسب با نيازهاي بازار از رشته هاي دانشگاهي فارغ التحصيل شوند. در سطح سوم نيز سياست گذاران اردني با استفاده از سياست هاي پولي و مالي منطقي در کنار تکيه بر برنامه اشتغال زايي در راستاي هدف افزودن به سرمايه انساني بنگاه هاي اقتصادي از لحاظ کيفي و کمي برنامه ريزي کرده اند.
چالش هاي اشتغال زايي در ايران
بررسي آمارهاي اقتصادي نشان مي دهد که به رغم بهبود وضعيت اشتغال زايي، به واسطه افزايش روز افزون فارغ التحصيلان دانشگاهي و متقاضيان کار در اثر ورود مد هرم جمعيتي به سن اشتغال از يکسو و افزايش نرخ مشارکت اجتماعي از سوي ديگر، نرخ بيکاري در سال هاي اخير روندي صعودي داشته است. به نحوي که نرخ بيکاري در سال گذشته با رسيدن به رقم 4/ 12 درصد به بيشترين ميزان طي نيم دهه گذشته رسيده است.
بر مبناي بررسي هاي مرکز پژوهش هاي مجلس شوراي اسلامي در حال حاضر حدود 80 درصد از نيروي کار ايراني در کارگاه کوچک شاغل هستند. بنابراين مي توان گفت يکي از چالش هاي پيش رو براي سياست گذاران در زمينه ايجاد اشتغال دستيابي ايجاد هماهنگي بين رشد اقتصادي و ايجاد اشتغال است. چراکه با توجه به نقش صنايع سرمايه بر در توليد ارزش افزوده در کشور، مي توان گفت موتور محرک رشد اقتصادي کشور بنگاه هاي متوسط و بزرگ است؛ اين در حالي است که بنگاه هاي کوچک و متوسط مي توانند نقش موتور محرک اشتغال در کشور را ايفا کنند. بنابراين مي توان گفت بسياري از محدوديت هاي ايجاد اشتغال در کشور در تصوير بنگاه هاي اقتصادي کشور منعکس شده است.
به پشتوانه استدلال ناشي از تصوير اشتغال زايي و توليد در بنگاه هاي اقتصادي و به گواه تجربيات چند دهه اخير مي توان گفت راه حل ايجاد اشتغال در کشور نه پول پاشي بلکه مجموعه اي از اقدامات سياست گذارانه است که عدم توجه به آنها هر گونه حمايت مالي از برنامه هاي اشتغال زايي را نيز به بيراهه خواهد کشاند. بنابراين کارشناسان توصيه مي کنند سياست گذاران به جاي سياست پولي از سياست هاي حمايتي که به تکميل زنجيره ارزش و تقويت پيوند بين فعاليت هاي صنعتي بزرگ و سرمايه بر و ساير صنايع به منظور سرريز کردن آثار رشد در صنايع بزرگ به صنايع کوچک و اشتغال زا منجر مي شوند، پيروي کنند. سياستي که درصورت اجراي صحيح به عدم تناسب موجود بين اهداف اشتغال زايي و رشد اقتصادي پايدار خاتمه خواهد داد.
دیدگاه خود را ثبت کنید
تمایل دارید در گفتگوها شرکت کنید؟در گفتگو ها شرکت کنید.